为什么说中国医保制度是世界上很大的减贫计划？

无论是在应对这场突如其来的公共卫生灾难性事件中，还是在参与空前壮阔的脱贫攻坚奔小康的伟大社会工程中，中国医保制度都较好地发挥了基础性支撑和制度性保障的效能，为夺取“双胜利”作出了应有的贡献，也使中国医保制度经受住了严峻的大考。

习近平总书记指出，按照现在的标准实现贫困人口脱贫、摘掉贫困县帽子，并不意味着脱贫就此结束，而是新的征程的开启。脱贫致富奔小康是不断深化、不断发展的，是不断满足人民日益增长的美好生活需要的历史进程。旧的矛盾和问题解决了，又会产生新的矛盾和问题。如同发展起来以后的矛盾和问题，并不比没有发展起来的时候少，只是产生矛盾和问题的层面与性质不同罢了。因此，作为具有减贫防贫制度效能的中国医保制度和中国医保人，要始终把减贫防贫作为责无旁贷的重要任务和使命担当，在常态化、制度化减贫防贫的新伟大征程中，主动作为、奋发有为，充分发挥中国医保制度助力减贫防贫的特定效能。

在党中央的集中统一领导下，充分发挥中国特色社会主义制度的显着优势，全国人民万众一心、同舟共济、披坚执锐、攻坚克难，赢得了抗击新冠疫情和脱贫攻坚、全面建成小康社会双胜利。中国特色社会主义现代化建设的巨轮继续劈波斩浪，稳健持续地向前行驶，距离实现中华民族伟大复兴“两个一百年”的宏伟目标越来越近。又一次彰显了“艰难困苦，玉汝于成”的民族精神和“沧海横流，方显英雄本色”的中国气魄。

无论是在应对这场突如其来的公共卫生灾难性事件中，还是在参与空前壮阔的脱贫攻坚奔小康的伟大社会工程中，中国医保制度都较好地发挥了基础性支撑和制度性保障的效能，为夺取“双胜利”作出了应有的贡献，也使中国医保制度经受住了严峻的大考。

习近平总书记指出，按照现在的标准实现贫困人口脱贫、摘掉贫困县帽子，并不意味着脱贫就此结束，而是新征程的开启。脱贫致富奔小康是不断深化、不断发展的，是不断满足人民日益增长的美好生活需要的历史进程。旧的矛盾和问题解决了，又会产生新的矛盾和问题。如同发展起来以后的矛盾和问题，并不比没有发展起来的时候少，只是产生矛盾和问题层面与性质不同罢了。因此，作为具有减贫防贫制度效能的中国医保制度和中国医保人，要始终把减贫防贫作为责无旁贷的重要任务和使命担当，在常态化、制度化减贫防贫的新伟大征程中，主动作为、奋发有为，充分发挥中国医保制度助力减贫防贫的特定效能。

（一）

建立中国医保制度的初衷，在相当程度上，就是基于减贫防贫的考量；中国特色的医保制度显着优势之一，也是它具有减贫防贫的制度效能。

解放前的旧中国一穷二白、积贫积弱、民不聊生，劳苦大众在贫病交加的困境中挣扎。新中国成立以后，党和政府面临的首要任务，就是尽快恢复经济建设，尽快解决人民群众贫病交加这个民生保障的主要矛盾，巩固新生红色政权，调动亿万人民参加社会主义建设的积极性。在党和政府的高度重视下，1951年、1952年先后建立了企业职工劳保医疗制度、机关事业单位国家工作人员公费医疗制度，使这两大群体有了基本医疗保障，一举扭转了贫病交加的不堪境况，极大地激发了他们的建设热情，既巩固了新生红色政权，又促进了社会主义建设。

由于劳保、公费医疗制度覆盖范围较窄、单位（企业）自保负担不均、保障缺乏共济与公平、保障基金不足与资源严重浪费并存等弊端，不能适应社会主义基本经济制度和市场经济体制的需要，特别是随着国有企业深化改革，几千万“关停并转”企业人员失去了原来的单位医保。多种经济成分的企业员工、几亿农村居民和城镇居民等都迫切需要有基本医疗保障，化解疾病风险，解决因病致贫、因病返贫的问题，提到了党和政府的重要日程。问题是时代的声音，问题倒逼改革。正是在这样情势下，为了减轻人民群众的医疗费用负担，化解疾病风险和因病致贫、因病返贫的矛盾，开启了医保制度全面改革的征程。从建立城镇企业职工基本医疗保险制度起步，用了20年左右的时间，建立起城乡统筹、覆盖全民、参保人数超过13.5亿（占全国总人口95%以上）的全民基本医疗保险制度，成为全世界最大的基本医疗保障网。

（二）

全民基本医疗保障制度实质上是一个最大的减贫防贫计划和制度安排。

全民医保制度是以基本医疗保险为主体，企业补充医疗保险、商业健康保险等为补充，社会医疗救助为托底的统筹城乡、覆盖全民的多层次医疗保障体系。全民医疗保障制度把保障的普惠性、公平性、统一性与对特殊群体的优惠性、灵活性、针对性有机结合，彰显出显着的制度优势。全民医保制度建立起来后，在减轻群众医疗费用负担，缓解看病贵、看病难问题，防止因病致贫、因病返贫等方面都较好地发挥了基础性、制度性的保障效能，取得了突破性进展和历史性成就。

首先，中央财政先后共拨款上千亿元，解决“关闭破产”企业2800多万人的医疗保障转移接续的历史遗留问题，解除了他们的后顾之忧。到2019年底，全国职工医保的参保人数达到32925万人。在各级财政的支持下，先后建立起新农合和城镇居民基本医疗保险制度，使8亿多农村居民和2亿多城镇非就业人群（俗称“一老一小”）有了基本医疗保险。各级财政对城乡居民基本医保的补助资金由最初的每人每年40元增加到2019年的520元。国家还拨出专款建立城乡社会医疗救助制度和重特大疾病保障制度，较好地解决了重度残疾人、农村“五保户”、城市“低保户”等特困群体参加基本医疗保险的资金困难，使他们的基本医疗、基本生活有了制度保障，有效遏制了因病致贫、因病返贫的发生概率。

随着医疗保障制度改革的不断深化和发展，医疗保障基金规模不断扩大、保障能力日益增强，参保人员的医疗保障水平也逐步提高。到2019年，居民医保政策范围内的医疗费用报销水平已达到70%左右，职工医保达到80%以上，个人自付的费用降到30%以下，为20年来最低。有效减轻了人民群众就医经济负担，既助力减贫防贫，又促进了全民健康，还提升了人民群众的生活质量，加快了奔小康的步伐。

（三）

全民医保在助力脱贫攻坚的总体战中，发挥了基础性、制度性保障的重要作用，作出了不可或缺的重要贡献。

中国的基本国情是人口多、地域广、底子薄、经济发展不平衡、不充分。尽管新中国成立以来，特别是改革开放以来，经济高速发展，社会长足进步，但在农村中，特别是“老少边穷”地区，长期存在一个数量庞大的贫困群体。有关调查显示，在这个庞大的贫困群体中，40%左右是因病致贫或因病返贫的。习近平总书记说：“小康不小康，关键看老乡”，没有全体农村人口的小康，就不会有全面小康。所以，脱贫攻坚就是首当其冲的重要任务和使命担当。决胜2020年，全国实现脱贫，全面建成小康社会，就是以习近平同志为核心的党中央的战略部署和向全国人民的庄严承诺。

既然贫困人口总量中40%左右的群体是因病致贫或因病返贫产生的，医保助力脱贫攻坚就是责无旁贷的使命担当。在这场史无前例的脱贫攻坚奔小康的总体战中，人社、医保等系统，从上到下都自觉把脱贫攻坚作为服从服务于大局的中心工作摆上重要日程，围绕解决贫困人群“两不愁三保障”这个最基本、最急迫的中心任务，出台了一系列专项或一揽子扶贫优惠政策措施。国家医保局、财政部、国务院扶贫办联合出台了《医疗保障扶贫三年行动实施方案（2018-2020）》，采取重点举措完善可持续筹资政策，实现贫困人口应保尽保；实施综合保障措施，提高贫困人口待遇水平（譬如多数地方采取“三重保障、梯次减负、兜底解决”的做法，即基本医保政策范围内的费用报销80%，通过重特大疾病保险再给这类人员解决一部分费用，最后再进行兜底保障、甚至全部免除，等等）；使用适宜技术，促进就医公平可及；优化医疗保障公共服务，全面推进费用直接结算；加强医疗管理服务，控制医疗费用不合理增长；建立扶贫专项工作领导小组和调度机制、主动开展医保扶贫调查研究和作风专项检查治理，等等。

通过实施医保扶贫三年行动方案，医保助力脱贫攻坚取得了显着成效。数据显示，我国农村贫困发生率由2012年的10.2%降低到2019年的0.6%；农村贫困人口规模由2012年的9899万人降低到2019年的551万人，7年累计减贫9348万人，年均减贫1335万人，累计减贫幅度达到94%。

医疗保障事业发展数据显示，2019年医疗救助和医保扶贫资助8751万人参加了基本医疗保险，直接救助7050万人次，中央财政投入医疗救助补助资金245亿元，专项用于支持深度贫困地区提高贫困人口医疗保障水平的资金40亿元。截至2019年底，农村建档立卡贫困人口参保率达到99.9%以上，医保扶贫综合保障政策惠及贫困人口2亿人次，帮助418万因病致贫人口精准脱贫，大大降低了贫困人口的发生率，加快了脱贫致富奔小康的历史进程。

中国医保不仅在助力脱贫攻坚，除“病根”、拔“穷根”的大决战中作出突出的贡献，又在抗击新冠疫情大考中交出了“加试题”的合格考卷，充分彰显了中国医保制度的适应性、包容性、灵活性。譬如阶段性减征职工基本医疗保险费1500亿元左右，帮助企业减轻疫情造成的困难；全力做好确诊患者救治“两个确保”，实施“三重保障”“先治疗后付费”等特事特办、急事急办的政策措施，确保确诊患者获得及时有效治疗，减轻甚至豁免患者的医疗费用负担，有效防止出现因疫致贫、因疫返贫的现象。毫不夸张地说，这是当今世界上任何一个国家的医保制度都难以比肩和企及的。

（四）

减贫防贫既是建立全民医保制度的初心使命，又是新时代深化医保制度改革的重要内容和长期任务，务必一以贯之地充分发挥中国医保的制度优势，并将制度优势更好地转化为治理效能。

减贫防贫与满足人民日益增长的美好生活和健康福祉的需要，是同一命题相交织的两个维度，都是新时代中国医保面临的核心任务，都是只有进行时，没有完成时的不断深化发展的过程。因为矛盾运动是绝对的，旧的矛盾解决了，又会出现新的矛盾。绝对贫困消除了，还会产生相对贫困。也就是说，按现在的标准脱贫以后，也还会有许多不确定的致贫因素存在，还会出现新的相对贫困群体。反贫困是人类社会长期的任务，只是不同阶段减贫防贫的对象、内容、方式和举措有所区别罢了。

中国医保制度要在长期的常态化、制度化减贫防贫中，充分发挥制度优势和治理效能，似应把如下八个方面的工作抓好抓实抓细抓落地。

第一，牢固树立医保长期减贫防贫的理念，从思想上做好打“持久战”的充分准备。有数据显示，人类大约罹患1.3万种疾病。什么人、什么时候、患什么疾病，往往不可先知。所以，疾病风险的不确定性、严重性和难掌控性的存在是长期的、是漫无期限的。无论经济多发达、科技如何进步，因病致贫或因病返贫的矛盾始终存在（未来可能是诸多致贫因素中的主要因素），所以，消除疾病致贫或返贫就是一项长期的艰巨任务，必须做好医保减贫防贫的长期准备。

第二，全面总结医保助力脱贫攻坚的实践经验。在这些年医保助力脱贫攻坚的实际工作中，各地都有许多突破性、创新性做法，譬如“基本医保+N”的多重保障、针对不同扶贫对象精准施策，等等，都收到了较好效果。但也有一些值得汲取的教训，比如“层层加码”“叠床架屋”式重复保障、过度保障的做法，需要总结反思。经过“去粗取精、去伪存真”的辨析梳理，将那些切实可行、管用，又具有普遍意义的、反映减贫防贫规律性的成功做法，加以总结提炼，上升到政策层面、制度层面，甚至法律层面，形成长效机制，藉以在长期的减贫防贫中持久发挥作用。

第三，深化改革、着力解决多层次医疗保障发展不平衡不充分的问题，进一步强化医保减贫防贫的制度优势和治理效能。以基本医保为主体、医疗救助（大病保障救助）为托底，多种保障方式为补充的中国特色的医保制度，在一定意义上说，“特”就“特”在把“保基本”与“织密网”和社会政策托底，满足人民群众多层多元保障需要有机结合起来，把医保制度的统一性、普惠性（公平性）、适度性与包容性、灵活性、针对性有机结合起来。要通过深化改革，使基本医保制度的保障功能定位清晰适度，又能与医疗救助等多层次保障无缝衔接，联动发力，增强综合保障效能。要在巩固发展基本医保制度、坚持做好“保基本”的前提和基础上，大力推动多层次保障的发展，夯实筑牢医保减贫防贫的制度根基，不断增强中国医保减贫防贫的制度优势和治理效能，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

第四，整合、规范、统一社会医疗救助（重特大疾病保障救助）制度，使之成为管用高效的减贫防贫的基本方式和长效机制。实践证明，多头决策、政出多门，“叠床架屋”式的重复救助，缺乏效率、造成浪费。不仅助长了一部分受助对象的依赖性和不切实际的心理预期，而且使医保制度的基本盘受到冲击，引起非受助群体的攀比和不满，出现新的社会不公，对医保制度更加公平可持续发展造成负面影响。所以，整合、规范、统一的医疗保障救助（重特大疾病保障救助）制度，建立即早发现致贫因素、精准识别救助对象、合理确定救助方式、救助范围、救助标准，做到精准施策、精准救助、有效救助、适度救助，既是医保制度的重要功能、民生保障的底线和社会政策要托底的内在要求，也是长期常态化做好医保减贫防贫的最重要和最可靠的制度性长效机制。

第五，与时偕行地创新医保减贫防贫的新型制度和政策工具。突如其来的新冠疫情和抗疫实践，给了我们诸多思考和启示。其中，医保减贫防贫必须“因时而变、随事而制”，就是重要的启示。在此次抗疫中采取的“两个确保”、先治疗后收费等政策举措和特事特办、急事急办等服务创新，具有很好地应对突发公共卫生事件的作用，深受群众欢迎。应该在理性归纳提炼、恰当取舍的基础上，探索公共卫生服务和医疗服务有效衔接的途径和办法。辩证处理医保基金与公共卫生资金的功能关系，统筹两种资金合理使用，加强对基层的资金支持力度，特殊群体、特定疾病突破医保目录支付限额、用药量等限制性条款，建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度等，探索建立一整套医保减贫防贫的新型制度和政策工具。

第六，逐步加大各级财政对医疗救助的支持力度，建立医保减贫防贫专项基金。这是不断增强医保减贫防贫实力，特别是向深度贫困地区、特殊困难（或又因病致贫、返贫）群体倾斜救助，加强托底保障的物质基础。但是，此举既要尽力而为，又要量力而行。在当前受到疫情影响的情况下，更应该谨慎从事。

第七，健全完善医保救助的法律法规，提高医保减贫防贫的法治化水平。应当在修订《社会保险法》的基础上，加快制定出台医疗保障法（或条例）、修订完善社会救助法（加大医保减贫防贫的分量和力度）等配套法律法规，使医保长期减贫防贫有法可依。做到依法施助，这是减少工作中的盲目性、避免随意性，持续做好医保减贫防贫的利器和保障。

第八，建立一支政治坚定、能力超强的专门队伍，是实现医保减贫防贫事业健康永续发展的组织保证。在医保扶贫三年行动中，医保系统从上到下都建立了领导小组和工作调度机制，这在决战脱贫攻坚的特定时期，是完全必要而有效的。但医保减贫防贫是一项政策性、专业性、业务性很强的长期工作任务。专业的事，交由专业团队去做，才能把正确的事做正确。在医保减贫防贫制度化、常态化的新形势下，建设一支对人民有感情、对医保有激情、对减贫防贫有真情，既谙减贫防贫之道，又有减贫扶贫之谋；既有减贫防贫之能，又肯埋头苦干、务实担当的专门队伍，就可以使医保减贫防贫做得更精准、更精细、更到位，使医保减贫防贫事业得以高效、有序、健康永续推进。